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纪念《土地管理法》颁布20周年网上访谈

从保护耕地到土地的节约集约利用

发布时间:2013-07-26 09:21文章来源:亚搏体育官方网站 打印

访谈嘉宾:亚搏体育官方网站理事长、原国家土地管理局局长 邹玉川

访谈主持人:中国指数研究院土地研究中心总监 蒋云峰

  蒋云峰:今年是《中华人民共和国土地管理法》颁布二十周年,制定《土地管理法》的一个重要目的就是保护耕地。随着中国经济的发展,为了适应新的形势,《土地管理法》又经过了三次修改,加强了耕地保护的力度,在此期间,《土地管理法》在保护耕地方面总的思路有什么变化?

  邹玉川:《土地管理法》大的修改是1998年通过的, 1996、1997这两年开始组织修改《土地管理法》,实际修改的基础工作在1997年就已经完成了。这次《土地管理法》修改量相当大,无论从篇幅上还是从内容上,法律规定的程序上,都进行了重要修改。这个任务基本是在1998年之前就完成了。因为当时机构改革,之后才提交人大审议通过。李元副部长当时主持的。整个土地管理法原来的稿子除了权属方面基本变化不大,其他方面增加的内容是比较多的。

  在耕地保护方面,特别是基本农田保护做了严格规定,比原来严格多了,这个法律是世界上最严格的土地管理制度,而且新《土地管理法》近一步明确了“保护耕地,合理利用每一寸土地”,以法律形式把耕地保护作为基本国策。其他方面,包括法律责任这些方面都比较多了,对违法用地等依照刑法处理,相应来讲,之前通过的刑法就已经规定了三条违反土地管理方面的法律要进行刑事处罚,一条关于倒卖土地,一条关于乱占土地,一条关于违法批地,这三条在这方面严格惩处。

  在1996、1997年我们向中央汇报时,中央领导一致认为,从各个方面看,认为严格管理土地在我们国家是非常有必要的,因为我们国家的国情必须要这样做,所以我们汇报时,中央领导都非常肯定这个观点。当时还问我们世界别的国家有没有判刑的,我说有,我说在埃及就有。中央领导对这个问题现在很重视,所以在立法过程中也好,贯彻执行中也好,都有所体现。

  《土地管理法》后来的修改都没有第二次修改范围广、幅度大。最主要是对耕地保护方面确定了这些东西。盛华仁副委员长在座谈会上讲,法律通过后,在土地管理方面起了不小的作用。现在比过去相对来说效力还是不错的。过去包括规划大家觉得可有可无,现在放在突出位置。这部法律实施后,无论是耕地保护方面,还是土地管理方面,在依法管理方面进了一大步。

  蒋云峰:现在总思路会有变化吗?过去可能从整个体系来说主要是从法律上进行管理,现在管理上会不会有其他的做法,如采用利益机制等,从其他方面考虑这个问题?

  邹玉川:刚才我说修改《土地管理法》的内容比较广泛,其中包括征地制度的改革。原来土地征用就是耕地,就基本思路上,土地征收跟征用分开也是大的制度方面的建设,哪些是临时用地需要征用的,哪些是需要征收的,这将来细则出来以后,从法律角度来说对我们土地严管都很有好处。

  征收和征用虽然是简单的一字之差,其实差得很大,国家将会有具体的界定。征用就是用用,用完要还,征收是权属发生了变更,一字之差是质的差别。现在利益机制也建立了一些,如征收耕地占用税,新占用的耕地上交多少,上交比例增加,这些都是利益机制方面的建设。

  但是这个利益机制的建设可能还不足以有效的抑制扩展的势头,也就是说还没有土地出让收益大。今天上午我看了一篇文章,有些人提出来将来是不是要由农民自由处置土地资产,这是不行的。土地是两种所有制,一种是集体,一种是国家,是公有制。但是有些人提出,集体土地集体处理,我认为这个办法不行,如果这样纯粹利益机制限制的话,可能对保护土地没有利。农民将土地留给子孙耕,可是现在哪有子孙愿意种地啊,这么多人考大学,最终目的是为了脱离土地。在经济发达地区纯粹让农民处置土地资产,他给你卖可能卖完了。特别是随着经济发展,农业是要扶植的,你不扶植它,纯粹靠市场的话,真可能把你毁了,所以我不赞成让农民集体自由处置土地。现在看来,是政府为了土地赚钱,增加发展经济的力量,要限制一下,但是如果农民出卖土地的积极性高起来可能会大大高于政府为了赚钱出让土地的劲头。这样失去耕地的可能性的速度会更大更快,如果出现这种形势就很难收拾了。

  从我们国家战略、全局看,我们国家这样失去了耕地就意味着失去了生命,

  蒋云峰:中国经济正处于一个高速发展阶段,经济发展需要土地,如何协调好经济发展和保护耕地的关系?

  邹玉川:这是我们国家经济发展当中面临的客观问题,回答也得回答,不回答也得回答。尽管我们国家人多地少,但是经济还是要发展,土地还是要供给,这是回避不了的客观问题。所以现在国土资源部提出来,在保护耕地,特别是保护基本农田的前提下要保障供给,所以既要保护又要保障,就得采取一系列措施。首先要提高我们国家的土地利用率,严格说起来,我们国家的土地利用率是很低的——还没有说浪费,浪费就更大了,去年说闲置的土地将近400万亩——对于土地利用率来说,多数地区利用率很低,像有一些城市容积率是0.4左右,这样算大帐,提高零点一个百分点,我们国家城市建成面积这么大,那效率是多少?而且这不是没有可能的。根据现在经济发展的程度以及现在技术条件,提高容积率是完全有可能的,这是一块。

  第二块,我们国家农村建设用地,就是农民住宅建设用地,或者农村公共事业用地,利用率也是相当低,一个是全部是平房,另外空置率很大。近几年我们国家搞了土地整理,一个省份,光村庄土地通过整治就能出来几百亩。淮北地区150万户将近180万亩农村建设用地,整个村庄平均一户一亩还要多,然后包括街道、胡同,那里大有文章可做。再加上有一些城市的土地利用率已经退化,过去发展乡镇企业也好,城市私搭乱建,这些方面的土地边边角角,只要整治,把破烂的厂房、库房好好整理整理,就出来效益了。最近我常推荐上海江桥经验,很典型。我们也连续出了三本节约利用土地的书,选的都是案例,第一本是谁给我们土地,在我们修改土地管理法和1997年中央11号文件后,起了很大作用。这说明我们国家在提高土地利用率方面是有相当可观的前景。

  这就是节约集约利用土地和保护耕地的关系,节约集约利用土地就自然而然保护耕地了。

  另外是土地整理,土地整理比土地开发效果大得多,整理比开发前景要高。南方一些地方土地一米以上宽的田埂是1800万亩,所以土地整理前景很大。像湖南、湖北,这些地方很大的一片稻田一户人家,猪舍、鸡舍很散,一户就占一大片土地。这样随着新农村的建设,把它按照规划逐步实施,促进了经济发展,改善了农村条件,特别是从土地利用这个角度来说节约了很多。中国办法还是有的,关键是看怎么去做。

  现在不是正在搞新农村建设,其实这个问题在多年以前就已经实施了,就是没有叫这个词,山东在十几年以前就搞农村土地整理,实际就是新农村建设。山东丘陵地带,土地规划后村庄多半挪到山坡上,不要占耕地,然后政府贴一些钱搞公共设施,再把老的宅基地腾出来一平整,一亩宅基地就可以出一万元的效益。如山东的姜10元一斤,最贵20元,你看一亩宅基地能生产1万多啊。他们怎么做呢?山东当时提出来,我画框框,你填空子,他把宅基地规划好,在哪儿盖房一块一块画好了。你需要盖房子,你填我规划的空,根据能力选择怎么盖,盖什么样的,我出几个样子,你觉得哪个好你拿钱来盖,这不是新农村建设吗?所以我们什么事情都要联系起来看,不能把什么事情都孤立的看。我调研了这个事情后很感兴趣,而且有一些村已经形成了这种状态,非常好。我也不逼你,我规划好了,你没有钱你还在老地方住的,我不着急,你有钱了想盖新房,那么就到我这新地方翻盖,我这里基础设施条件比那好,至少基础条件设施省了,至少拉电线的钱省了,上水也省了。

  当然最大一块还是少用土地,节约是最主要,因为再怎么增加,我们土地总量是固定的,开垦的荒地也不多,整理出来的土地充其量也这么多,稍不注意,整出来的土地一下就用完了,所以还是要提倡节约。我去年从政协角度做了一个调查研究,前景还是很大的,各地也做了不少工作。我们到了江苏、浙江、上海,他们提出了很多政策提倡节约土地。如按利润计算,一个平方公里产出是200亿与一个平方公里产出100万,这绝对是两个概念。而我们现在都有,高新技术开发区一平方公里的工业产值在198亿的地区有,一平方公里产出100万的高新技术区也有,差距是多少倍啊。像亦庄的工业产出效率,前几年就很高,所以在土地冻结过程中还是给他批了20平方公里,因此地还是要用的。西安高新技术开发区,这都是我亲自去考察的,48万平方米,工业用地差不多一平方公里税收收入就有4亿,商业收入将近10亿。所以我说要在利用率上下功夫,这前景是非常大的。我知道有一个30平方公里的高新技术开发区只有水泥厂,每年十来亿产值,这怎么能行呢。所以提高土地的利用效率是我们主要的方向,这实际上就体现了节约利用土地。好的开发区比坏的开发区利润率增加几十倍。所以国家应该大力提倡提高土地利用率,保障供给是保障这样的,而不是保障那些浪费土地的。亦庄开发区在冻结过程中给了20平方公里土地,这不是保障吗?

  关键要抓这个问题,节约利用要费一番功夫,确实要进行一些投入,你首先规划要投入,你的平整、整理也要投入。我们讲科学发展观,要看长远,将来提高60倍利用率,你现在小小投入以后提高60倍,那是很少的投入,所以我们说要有长远的、根本的、大局的观念。但实际相当一部分人还是看中眼前蝇头小利,说来说去是观念,以人为本的观念不树立,再好的措施也没有办法施行。

  蒋云峰:怎么样建立一个很好的利益机制,更好地保护耕地?

  邹玉川:我最近看了韩国一些资料,韩国征收不动产税相当厉害,但是韩国发展还是很好。韩国也有它的毛病,不动产税一律征收的话,对于消费性的住房有点不大公平,因为我购房是消费,不是为了拿它作为资本赚钱,也不是浪费。我的观点是消费型的住房不应该征,但有专家主张是少征低征。按照标准,国家规定我不超过一定面积的房子,那么不应该征,如果我再有一套房子,那么就拿钱交税。这样利益机制就把住宅这一块调控住了,房价也调控住了,占用面积也调控住了,土地就省了。

  现在我国的经济增长方式正在由粗放型向集约型转变,我们土地节约利用离不开整个经济转轨,就是由粗放型向集约型转变。整个经济转轨过来自然而然就平衡了,所以最根本要贯彻科学发展观,要下大力气贯彻中央提出的战略方针。可以有一些利益机制,但是真正从根本利益考虑好了以后,加以正确引导。

  粗放经济不讲产出,不讲效益,最终衡量是财政收入增加多少。而老百姓收益增加多少,企业利润是多少,这才是最关键的。经济转轨以后,老百姓收入增加了,财税增加了,企业利益增加了,这样土地再叫它涨也不涨,再涨也浪费啊,所以要与经济转轨结合起来。现在我们好就好在只要有人提出来,大家就跟着你去实践,现在是我们党中央提出来科学发展观,我们还是要相信多数,包括多数的领导干部去实践这个东西。在这样背景下加以法律限制,加强引导。

  现在工业产出还有一个大问题,就是资本效率要比劳动力的效率高很多,可能会导致一定程度的贫富分化。还有现在我们基本建设投资规模太大,这个经济增长的方式要改变,这又归结到科学发展观,现在我们投资规模太大,对经济的硬拉动太大。我不反对硬拉动,但是具体问题要具体分析。我这次出差走了一条高速公路,我和司机说,这路成了我的专用道,跑了几十公里不见别的车啊,这样的路都在平原上,我不是说不应该建,你缓几年建行不行。一个省有了将近两千公里的高速路,其他还有一千多公里的二三级路,你修理修理,晚建不好吗,所以我们要转变发展思想。一条路就要占很多土地。像那条路,出了市没有多远就没车了,这路可以晚几年修,而现在你修好了没有车跑,几十亿扔在那,还要养收费站。它一平方公里能收20万就不错了,它没有运输量,其他辐射效应也没有了,促进经济发展也没有了,有了运输量,公路辐射效应才出得来。

  蒋云峰:现在国外也说,不这么硬拉动可能对中国经济发展有影响?

  邹玉川:但要有个度,我不是说硬拉动不行,要适度,你不拉动,GDP没有一定的比例,你消费不上去,形成通缩紧缩,大家就业也是个问题,要有度。就是怎么样适合我们当前的中国经济和社会发展,这是大学问,都需要我们真正有识之士经过周密考虑来决定。

  现在中央政府大的战略性东西把握得很好,一个以人为本,一个科学发展观,现在又提出分配公平,这都是得民心顺民意的。所以集约利用土地对于我们国家整个经济的转轨很有好处。

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